Приобрести, чтобы не потерять: Узбекистан на пороге ЕАЭС
Вовлечение Узбекистана в качестве государства-члена потребует значительной политической воли стран ЕАЭС. При этом со временем евразийская экономическая интеграция может стать полноценным проектом не только лидеров и народа, но и национальных элит, что фундаментально изменит качество этого объединения. Журнал «Россия в глобальной политике» совместно с Центром комплексных европейских и международных исследований НИУ «Высшая школа экономики» продолжает публикацию серии статей об изменениях на международной арене.
Развитие Евразийского экономического союза приходится на турбулентный с точки зрения внешнеполитических и внешнеэкономических факторов период. Прежде всего, речь идёт о значительном санкционном давлении по отношению к крупнейшему его участнику – России и возникших в связи с этим рисках для сотрудничества целого ряда секторов российской экономики, большинство из которых предполагалось встраивать в единые рынки Союза в рамках его четырёх свобод. Обозначенные в Договоре о ЕАЭС (2015) амбициозные задачи по формированию этих свобод и намерения о запуске единых рынков ЕАЭС выглядели достижимыми на момент подписания.
Тем не менее первые шесть лет существования Союза и итоги реализации союзной Стратегии до 2020 г. уже не предвещали возможности полного достижения целей Договора. Разворачивающийся многомерный коронакризис вносит изменения в контекст развития ЕАЭС и каждого государства Союза, побуждая их адаптироваться к изменениям. Вовлечение нового государства в интеграционные процессы может служить для ЕАЭС оправданием торможения, позволяя списать невозможность построения единых рынков на присоединение нового члена и связанные с этим периоды стагнации или даже отката назад. Подготовка к последнему, вероятно, уже началась после наделения статусом наблюдателя в рамках ЕАЭС Узбекистана и последующего его встраивания в существующие нормы. Как расширение изменит логику развития интеграционного проекта, неизвестно.
Потенциальное вовлечение нового участника – Узбекистана – в процессы евразийской экономической интеграции[1] нацелено на углубление комплексного социально-экономического развития, но неизбежно приспособление существующей институциональной и нормативно-правовой базы под него. Более того, в отличие от предыдущих расширений, сейчас речь идёт о выстраивании долгосрочных отношений с государством, обладающим значительным социально-экономическим, научно-техническим и интеграционным потенциалом.
Если будет принято решение о вступлении Узбекистана в качестве полноценного члена Союза[2], то, во-первых, неочевидно, как качественное расширение изменит логику институционального развития объединения и насколько наднациональные институты будут готовы к расширению в условиях коронакризиса. Ведь оно потребует значительных усилий по определению процедур вступления нового члена.
Во-вторых, расширение, по примеру Европейского союза, может способствовать решению концептуальных вопросов дальнейшего развития ЕАЭС. Прежде всего, работа наднациональных институтов по вовлечению нового члена позволит признать невозможность комплексной реализации Договора ЕАЭС к 2025 г., объясняя это логикой расширения, а следовательно – значимости интеграционного объединения для внешних игроков. Более того, этот период позволит выиграть время в условиях новой реальности посткризисного мира и понять, что по-прежнему актуально, а от чего можно отказаться в последующем развитии интеграции.
Опыт расширения ЕС продемонстрировал, что любое включение нового участника ведёт к изменению порядка функционирования объединения. Так, интересным примером может служить процесс расширения Европейского союза в 2004 году, качественное отличие которого от предыдущих заключалось в беспрецедентном и крупнейшем разовом расширении и по размеру затронутой территории, и по количеству населения. Расширение ЕС 2004 г. в некоторой степени аналогично потенциальному расширению ЕАЭС, так как Узбекистан представляет собой значительный рынок труда и обширную территорию, что не может не быть сопряжено с рисками.
Принятие десяти стран в Европейский союз сопровождалось пониманием того, что необходимо начинать работу в новой конфигурации. Расширение в истории Союза требует глубокого реформирования институтов, структура которых изначально была разработана для гораздо меньшего количества участников[3]. На примере ЕС очевидно, что разовое крупное расширение имеет значительное влияние на процесс принятия решений в наднациональных институтах объединения (в случае ЕС речь шла о Совете, Комиссии и Европейском парламенте). Так, например, в мае 2003 г. в преддверии расширения Европейский парламент приветствовал 162 новых участников, парламентских наблюдателей из десяти будущих участников Союза [4], что добавило разнообразия в ежедневную работу института. Также произошло увеличение кадрового персонала Комиссии и других наднациональных институтов для обеспечения процедуры присоединения и адаптации новых участников к интеграции.
В контексте расширения ЕС 2004 г. особенно примечателен пример присоединения наиболее крупного регионального участника – Польши. Государства Западной Европы пытались своими силами нивелировать риски от последствий этого расширения. Так, опасаясь притока дешёвой рабочей силы из Польши (так называемый феномен «польского сантехника»), Франция и другие государства Западной Европы приложили усилия по принятию «Директивы об услугах» 2006 года[5].
Положения Директивы закрепляют основания, при наличии которых государства-члены вправе ограничивать свободу предоставления услуг посредством национальных актов. В самом деле, содержание Директивы отражало национальный эгоизм стран Западной Европы, «перестраховывающих» свои хозяйственные субъекты от потенциального наплыва дешёвой рабочей силы. В любом случае на примере Польши ясным становится, что государства практически сразу реагируют на изменения внутри интеграции и используют существующие нормативно-правовые инструменты.
Станем ли мы свидетелями возникновения «узбекских строителей», наплыва которых будут опасаться другие государства? Ведь, Узбекистан располагает значительными трудовыми ресурсами и, что не менее важно, – молодыми, чью занятость уже сейчас всё труднее обеспечить в рамках национальных границ. Логично предположить, что расширение рынка труда представляется наиболее перспективным в рамках ЕАЭС. Однако и здесь не всё так просто.
Текущий состав участников евразийской экономической интеграции уже предполагает членство государств, являющихся ключевыми выгодополучателями от единого рынка труда. Интересными представляются стратегии адаптации этих стран к новому уровню конкуренции на приоритетном для них рынке и те издержки, на которые готовы пойти Россия и Казахстан как наиболее стабильные экономики ЕАЭС для обеспечения нового баланса Союза в конфигурации шести полных государств-членов.
На самом деле, для ЕАЭС как международной организации вовлечение нового крупного участника означает, с одной стороны, необходимость сверхточной перенастройки в ручном режиме и возможного пересмотра действующих договорённостей ввиду подключения крупной евразийской экономики, с другой стороны, признание значимости сложившейся реальности и невозможности окончательного формирования единых рынков в столь ограниченные сроки из-за необходимости адаптации к реальности с новыми участниками проекта.
В свете этого Узбекистан выглядит идеальным кандидатом – перспективный региональный партнёр, который начал открываться миру после более двух десятилетий изоляции, имеющий свои стимулы для присоединения. Во-первых, Узбекистан находится в поиске союзника для усиления своих переговорных позиций с крупнейшим торговым партнёром – Китаем. Во-вторых, ёмкость узбекистанского рынка в 33 млн человек формально объясняет экономическую логику расширения экономической интеграции. В-третьих, Узбекистан решит значительное число проблем внутреннего развития, с которыми страна сталкивалась десятилетиями. Равный доступ к рынку труда Союза (прежде всего – России и Казахстана) позволит решить проблему исчерпания существующей экономической модели, существенно увеличив объём получаемых переводов от трудящихся за границей граждан Узбекистана, которые теперь смогут претендовать на более высокооплачиваемые позиции. Доступ к формируемому энергетическому рынку решит проблему нехватки электроэнергии в Узбекистане.
Более того, предоставление равного доступа к союзному рынку труда повысит конкуренцию. От этого выигрывает бизнес-сообщество, которое получит более квалифицированных трудящихся при меньших затратах на оплату труда, получая выгоды и от снижения бюрократических процедур при трудоустройстве граждан из Узбекистана. Для Казахстана вовлечение очередного регионального партнёра из Центральной Азии в евразийский проект решает ряд внешнеполитических и имиджевых задач, способствуя закреплению статуса лидера в регионе.
Ощутимые экономические перспективы в случае вовлечения Узбекистана в ЕАЭС возникают и перед Белоруссией. Так, страна получает возможность экспортировать вырабатываемую своей АЭС электроэнергию в Узбекистан, используя союзные энергосети, а значит – форсируя развитие единого энергетического рынка ЕАЭС. Воодушевления не скрывал и сам белорусский лидер Александр Лукашенко, председательствовавший на ВЕЭС в декабре 2020 г, когда Узбекистан и Куба получили статус наблюдателей[6]. При благоприятном раскладе выиграет и создаваемый единый энергетический рынок Союза, и весь ЕАЭС в целом.
Определение «возможного шестого» в виде Узбекистана требует со стороны государств ЕАЭС оценки вызовов и перспектив от вовлечения этого участника в качестве потенциального государства-члена.
С одной стороны, подключение нового участника бросает вызов Союзу и его институтам, механизм функционирования которых был разработан для модели пяти государств ЕАЭС. Возможность расширения может подстегнуть смену парадигмы развития Союза в ближайшие годы: на первый план выйдут вопросы институциональной подготовки к расширению, а последовательность его этапов и обсуждение критериев, вероятно, привлекут основное внимание участников евразийской экономической интеграции.
Пока непонятно, насколько серьёзно отразится вовлечение Узбекистана в процесс интеграции на отношениях между пятью государствами ЕАЭС и, прежде всего, на отношение этих стран с Россией. Экономическая устойчивость некоторых из государств Союза, в частности Армении и Киргизии, значительно связана с денежными переводами трудовых мигрантов из России. В случае подключения нового участника могут появиться риски усиления конкуренции на значимом для их граждан союзном рынке труда. Однако как для России, так и для Казахстана предоставление равного доступа к рынку труда гражданам Узбекистана не окажется сколько-нибудь болезненным.
Экономические прогнозы по восстановлению мира от коронакризиса, равно как и условия международной политической арены не позволяют считать, что реализация Союзного договора и запуск единых рынков ЕАЭС возможны в полной мере. Вовлечение Узбекистана в качестве шестого государства-члена, несмотря на тактические и стратегические выгоды при относительно низких издержках, как и ранее, потребует значительной политической воли стран ЕАЭС. Каждое из них хотя и продолжит преследовать собственные интересы от расширения и кризиса, но будет двигаться к общей цели. А это значит что проект евразийской экономической интеграции получит самый ценный ресурс – время на то, чтобы стать полноценным проектом не только лидеров и народа, но и национальных элит, что фундаментально изменит качество этого объединения.